PPP回暖 融資依然是個(gè)坎
PPP作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種重要運(yùn)營(yíng)模式，自2014年提出以來(lái)，無(wú)論是在數(shù)量上還是在規(guī)模上都出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。然而，私人股本和實(shí)際債務(wù)等“致命傷害”不斷暴露。2017年底，財(cái)政部發(fā)布了一份重要文件，要求對(duì)不同地區(qū)不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目進(jìn)行“清倉(cāng)”。今年早些時(shí)候，一些銀行也停止了對(duì)PPP項(xiàng)目的貸款。一時(shí)間，蘇州純水設(shè)備火熱的PPP市場(chǎng)進(jìn)入了一個(gè)“寒冬”。
然而，PPP市場(chǎng)最近已經(jīng)復(fù)蘇。9月以來(lái)，陸續(xù)出臺(tái)了一系列有利于PPP發(fā)展的政策，包括鼓勵(lì)地方政府依法運(yùn)用PPP模式，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備利用社會(huì)資本投資，加強(qiáng)重大項(xiàng)目薄弱環(huán)節(jié)。優(yōu)先發(fā)展民間資本參與的PPP項(xiàng)目。
一些業(yè)內(nèi)人士指出，監(jiān)管風(fēng)暴過(guò)后，許多融資渠道被禁，PPP融資困難凸顯。PPP若想迎來(lái)真正的春天，還需要政府、社會(huì)資本、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等各方共同努力。
從“凍結(jié)”到“解凍”
PPP是政府與社會(huì)資本合作提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一種方式。社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的大部分工作，通過(guò)“用戶支付”或“政府支付”渠道獲得合理的投資回報(bào)。
2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)先后發(fā)布了一系列倡導(dǎo)PPP模式的文件，地方政府也加快了PPP項(xiàng)目的啟動(dòng)。截至2017年底，PPP項(xiàng)目投資總額已達(dá)18.2萬(wàn)億元。PPP已成為各地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的主導(dǎo)模式。
然而，在國(guó)家鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的同時(shí)，許多地方政府積極將許多地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包裝為PPP項(xiàng)目，將建設(shè)單位包裝為“社會(huì)資本”，然后以股權(quán)和實(shí)物債務(wù)的形式對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。工程完工后，政府將把工程買回來(lái)。
人民力量黨的“緊急著陸”，已經(jīng)自由飛行了四年，于11月開(kāi)始加強(qiáng)管制。
2017年11月10日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理的通知》，編號(hào):92[2017](以下簡(jiǎn)稱“92條”)財(cái)政部對(duì)不符合要求的PPP倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。一周后，國(guó)資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的通知》(國(guó)資委發(fā)[2005]11號(hào))。第一百九十二條(以下簡(jiǎn)稱第一百九十二條)。該文件規(guī)定，“要嚴(yán)格控制規(guī)模，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被推高”，“不能通過(guò)引入‘名股實(shí)債’股權(quán)資本或者買入劣股等方式承擔(dān)其他各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)”。
工業(yè)純水設(shè)備
在92號(hào)文的影響下，從2017年11月起，銀行對(duì)PPP項(xiàng)目態(tài)度已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎。今年年初，甚至有銀行短時(shí)間內(nèi)全面暫停包括資本金融資和項(xiàng)目貸款在內(nèi)的所有PPP融資業(yè)務(wù)，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)排查。
國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)金融專家張繼峰指出，金融機(jī)構(gòu)最擔(dān)心的是PPP項(xiàng)目存在被“清庫(kù)”的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目參與方自有資金較少，主要還是依靠銀行貸款撬動(dòng)，而以往的貸款項(xiàng)目因?yàn)橐恍╉?xiàng)目可能涉及到政府背書(shū)或暗保，多數(shù)屬于剛性兌付。一旦項(xiàng)目被叫停，銀行貸款則可能面臨風(fēng)險(xiǎn)。這次風(fēng)險(xiǎn)排查，主要針對(duì)的是已入庫(kù)的PPP項(xiàng)目，排查內(nèi)容涉及違規(guī)擔(dān)保和保底收益等問(wèn)題。
第三方PPP調(diào)研機(jī)構(gòu)明樹(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，自財(cái)辦金92號(hào)文發(fā)布之日至2018年11月初，退至項(xiàng)目庫(kù)之外的PPP項(xiàng)目累積已達(dá)6162項(xiàng)。
此次的“大清洗”并沒(méi)有動(dòng)搖PPP的根本，實(shí)驗(yàn)室純水設(shè)備反倒極大地規(guī)范了PPP行業(yè)，幫助有優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。蘇州純水設(shè)備財(cái)政部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，今年1月至9月新增落地項(xiàng)目1360個(gè)、投資額1.7萬(wàn)億元，落地率比年初上升11.1個(gè)百分點(diǎn)。
今年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)地方依法合規(guī)采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)等方式，撬動(dòng)社會(huì)資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項(xiàng)目。11月初，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)政企合作投資基金管理的通知》中，要求積極探索與民營(yíng)資本合作的模式、路徑，對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與的政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目要給予傾斜。這些政策上的動(dòng)作都被業(yè)內(nèi)人士看做是PPP回暖的標(biāo)志。
期限錯(cuò)配問(wèn)題再次凸顯
雖然PPP行業(yè)有回暖的跡象，但也有業(yè)內(nèi)人士對(duì)此表示擔(dān)憂，他們認(rèn)為，今年PPP項(xiàng)目多地較往年增多，主要是按照項(xiàng)目周期走到了立項(xiàng)階段。而隨著監(jiān)管的加碼，以往的某些融資通道會(huì)被堵塞。而在法律、市場(chǎng)、信用并不健全的當(dāng)下，融資期限錯(cuò)配是PPP項(xiàng)目亟需解決的一道難題。
和以往的BT、BOT等模式不同，在PPP模式下，政府以政府采購(gòu)的方式選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本完成PPP項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交，不但所需資金巨大，動(dòng)輒上億元，而且涉及時(shí)間也比較長(zhǎng)，一般在10年以上。
“期限錯(cuò)配對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)資金壓力非常大。”國(guó)家發(fā)改委財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家、濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)張燎指出，一般而言，在PPP項(xiàng)目中，政府出資比例在10%以下，而90%以上的資金需要社會(huì)資本方負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目前期，社會(huì)資本方需要投入項(xiàng)目總投資20%至30%的資金作為項(xiàng)目資本金，并與政府簽訂長(zhǎng)達(dá)10年至30年的合同，后期的資金則通過(guò)銀行貸款、銀行理財(cái)?shù)热谫Y工具的方式實(shí)現(xiàn)。然而，融資工具的期限與PPP項(xiàng)目動(dòng)輒20年、30年的運(yùn)營(yíng)期相比，顯然難以滿足。
“以往，社會(huì)資本方往往引入財(cái)務(wù)投資人(信托機(jī)構(gòu)、私募基金等)制定的特定資管計(jì)劃進(jìn)行融資。”張燎介紹說(shuō)，“PPP項(xiàng)目的總資本由資本金和后期融資組成，25%的資本金也可能有融資，由貸款融資或者信托公司或者基金公司提供，但他們提供的資金渠道也是銀行貸款。這其中也不乏社會(huì)資本方引入金融機(jī)構(gòu)充當(dāng)名義股東，約定固定回報(bào)，以及由政府擔(dān)保、承諾回購(gòu)、補(bǔ)貼引入產(chǎn)業(yè)基金等問(wèn)題。”
而這些做法已經(jīng)被92號(hào)文明確禁止。尤其是今年9月，財(cái)政部向各省財(cái)政部門發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)工作的實(shí)施意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》中明確禁止政府方承諾回購(gòu)資本金、承諾固定回報(bào)等明股實(shí)債;禁止簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府承諾還款和各種形式的擔(dān)保兜底行為;禁止以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金等七類PPP項(xiàng)目的不規(guī)范操作行為以及如何處理不規(guī)范操作行為。
張燎表示，經(jīng)過(guò)“刮骨療傷”式的PPP改革后，目前，還沒(méi)有一個(gè)很好的解決辦法根本上解決融資期限錯(cuò)配問(wèn)題的有效辦法。
為了開(kāi)拓融資渠道，相關(guān)部門也競(jìng)相開(kāi)出了“解藥”——資產(chǎn)證券化。
資產(chǎn)證券化指的是，將具有可預(yù)期收入的資產(chǎn)，通過(guò)在資本市場(chǎng)上發(fā)行證券的方式予以出售，以獲取融資。
2016年，發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文，支持PPP項(xiàng)目開(kāi)展資產(chǎn)證券化，并規(guī)定“項(xiàng)目已建成并運(yùn)營(yíng)2年以上”的條件放寬。2017年，財(cái)政部、央行和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布推進(jìn)PPP證券化的通知，上交所與深交所也公開(kāi)配套的操作指南。
但實(shí)際情況并不是很理想，PPP資產(chǎn)證券化發(fā)展較為緩慢。根據(jù)2017年上交所、深交所及銀行間市場(chǎng)共發(fā)行了10單PPP資產(chǎn)證券化項(xiàng)目，總發(fā)行規(guī)模為83.69億元。
“對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，我認(rèn)為ABS(資產(chǎn)證券化)是一種再融資的方式。也就是說(shuō)，用新債替換舊債，從而降低成本。”張燎解釋，也就是說(shuō)后期融資的利率越低才越能降低成本，ABS才越有條件實(shí)現(xiàn)。
但近年來(lái)隨著利率逐步走高，導(dǎo)致融資成本高，到現(xiàn)在為止全國(guó)的ABS也僅有十幾例。
“保險(xiǎn)資金也是杯水車薪。”北京某PPP咨詢機(jī)構(gòu)律師張華(化名)指出，保險(xiǎn)資金相對(duì)時(shí)間較長(zhǎng)，但最長(zhǎng)也僅為15年左右，且保險(xiǎn)資金條件甚高，一般的PPP項(xiàng)目進(jìn)不了保險(xiǎn)的法眼。
不能推卸的責(zé)任
“一般來(lái)說(shuō)，只要合規(guī)合約，實(shí)際上融資貸款也不是難事。但是由于各方利益不理順，同樣能導(dǎo)致融資困難，甚至項(xiàng)目‘流產(chǎn)’。”張繼峰說(shuō)，目前，很大一部分PPP項(xiàng)目是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而以往此類公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是政府全權(quán)出資并擔(dān)當(dāng)業(yè)主，現(xiàn)在交由社會(huì)資本方來(lái)承擔(dān)。
“這些公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身沒(méi)什么‘油水’，利潤(rùn)空間小，很多項(xiàng)目也不需要專業(yè)的運(yùn)營(yíng)(或根本沒(méi)有運(yùn)營(yíng))，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)最終也會(huì)收歸政府，社會(huì)資本當(dāng)然不愿以自己負(fù)債(融資)的方式參與。”張繼峰補(bǔ)充說(shuō)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，風(fēng)險(xiǎn)和收益成正比，如果回報(bào)率低，風(fēng)險(xiǎn)同樣需要減少。金融機(jī)構(gòu)融資需要第三方提供擔(dān)保，但是很多企業(yè)(社會(huì)資本方)因?yàn)榉N種原因無(wú)法實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)低，銀行等金融機(jī)構(gòu)也不愿意提供貸款。
另外，中央部委文件雖然已經(jīng)明確可以質(zhì)押PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)作為擔(dān)保進(jìn)行“有限追索”融資，但實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)卻難以接受。
張繼峰介紹，由于PPP多為市政民生項(xiàng)目，很多并沒(méi)有可靠穩(wěn)定的現(xiàn)金流，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法基于這種不確定性進(jìn)行融資。我國(guó)的擔(dān)保法尚未承認(rèn)未來(lái)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的法律地位，未形成的應(yīng)收賬款收費(fèi)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法辦理質(zhì)押登記。
“PPP融資難的原因還在于，某些地方政府負(fù)債較高，還款能力較低。”張華說(shuō)。
財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年年末，地方政府債務(wù)余額為15.32萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為80.5%;2017年年末，地方政府債務(wù)余額為16.47萬(wàn)億元。
“現(xiàn)實(shí)情況是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)PPP項(xiàng)目較少，而政府債務(wù)壓力較大的地區(qū)在PPP項(xiàng)目總量上反而更多。”張華指出，“這些地方背負(fù)著很多債務(wù)去還債，這對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。”
2016年3月，某社會(huì)資本方與某地方人民政府簽署了鄉(xiāng)村升級(jí)改造項(xiàng)目合作框架協(xié)議，2017年，社會(huì)資本方與園林設(shè)計(jì)院組成聯(lián)合體與政府設(shè)立的扶貧旅游文化投資公司簽署了建設(shè)工程施工合同，金額為16.3億元人民幣。
而據(jù)該社會(huì)資本方稱，由于該項(xiàng)目的資金來(lái)源主要是前期的建設(shè)，后期運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的利潤(rùn)并不高，因此，地方債或者地方政府財(cái)務(wù)支付能力會(huì)相應(yīng)制約公司的回款能力。而地方政府未能按期驗(yàn)收，導(dǎo)致資金就無(wú)法及時(shí)回籠。
張華認(rèn)為，PPP項(xiàng)目對(duì)于政府方來(lái)說(shuō)，仍有不可推卸的責(zé)任。在監(jiān)管加碼的同時(shí)，應(yīng)該做到對(duì)社會(huì)資本方作深入的考察，理順金融機(jī)構(gòu)通道，嚴(yán)控財(cái)政承受能力，完善配套政策等工作，才能保證項(xiàng)目順利推進(jìn)。本文由皙全蘭州水處理設(shè)備網(wǎng)提供任何人和單位不得轉(zhuǎn)載盜用。
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